Алена Гетьманчук, Директор Центра «Новая Европа» (New Europe Center)
Итак, президент Владимир Зеленский (не говоря уже о главе его офиса Андрее Ермаке) и дальше публично настаивает на том, что Украина договаривается с рядом стран-партнеров именно о гарантиях безопасности. Что именно гарантии безопасности зафиксированы в соглашении с Британией и именно такой документ готовится к подписанию, очевидно, не менее пафосного, с Францией. И Польша, как мы услышали из уст президента (не премьера Туска, что показательно), присоединилась к Вильнюсской декларации именно о гарантиях безопасности. Попробуем разобраться подробнее, откуда такая настойчивость в определении гарантиями безопасности того, что ими по сути не является, и почему она опасна. А также определить, на что стоит обратить особое внимание в следующих документах.
Почему нельзя называть их «гарантиями безопасности»
Когда-то несколько украинских дипломатов и политиков убеждали меня, что они действительно долго считали, будто в Будапештском меморандуме Украине были предоставлены гарантии безопасности. И на самом деле не понимали различий между гарантиями и заверениями (не зря же в украинской версии документа фигурировало само слово «гарантии»), а партнеры вроде бы нам этих деталей на должном уровне не объясняли, опыта таких переговоров не было. Самые радикальные из моих собеседников вообще утверждали, что «американцы нас просто обманули». Действительно ли никто этих тонкостей не понимал, действительно ли проблемой был непрофессионализм или банальная нехватка знания английского языка – история рассудит, но американская сторона точно сделала выводы из этой истории.
Теперь все очень честно и четко: именно американцы сразу расставили все точки над «и»: никакого употребления слова «гарантии» в теме безопасности не должно быть. Зато предложили называть это обязательствами по безопасности, понимая токсичность слова «заверения» в Украине. (Жаль только, что не объяснили это британским партнерам, которые – и это не только Риши Сунак – порой употребляют именно этот термин). То есть формулировка «безопасные обязательства» появилась как замена слова «заверения», а не «гарантии», что показательно и автоматически наталкивает на параллели с Будапештским меморандумом, который — нравится нам это или нет — служит и служит отправной точкой в вопросе международных гарантий безопасности.
Да, законодательного определения «безопасных гарантий» как такового в США нет, но политическое толкование крайне четко независимо от администрации — готовность пойти на войну, защищая ту или иную страну. Условно говоря, тем, кто запутался, где речь идет о гарантиях безопасности, а где нет, стоит ответить на тестовый вопрос: обязательства, которые берет на себя та страна, обязывают ли ее защищать Украину или просто помогать ей защититься самой? И обязывают в юридическом смысле или просто политически? Очевидно, что сделки предусматривают именно второй, причем по обоим вопросам.
Однако такое впечатление, что мы сами обманываться рады — называть «безопасными гарантиями» то, что в лучшем случае определили как обязательства безопасности. В лучшем, потому что даже конкретные обязательства – скажем, долгосрочные финансовые – предоставить очень сложно. Соглашение с Британией тому подтверждением – удалось зафиксировать помощь только на год из предусмотренных соглашением десяти, а не по аналогии с Меморандумом о взаимопонимании между США и Израилем, где суммы помощи определялись на 10 лет (в последнем из них с 2016 года говорилось о 38 млрд долл.).
Здесь важно подчеркнуть: вопрос не в соглашениях, у них зажато все, что можно было зажать на этом этапе и в нынешних условиях, и нужно отдать должное тем, кто с украинской стороны вел переговоры. И вопрос не в том, что в тексте соглашений нет словосочетания «гарантии безопасности». Его нет и в соглашениях между США и Японией и Южной Кореей, которые предусматривают эти гарантии безопасности. Проблема в том, что президент (не говоря уже о руководителе его офиса) настойчиво утверждает, что эти гарантии безопасности есть. В то же время как к «примерному» соглашению безопасности президент апеллирует не к тем же соглашениям США с Южной Кореей, а к договоренностям с Израилем: то есть на самом высоком уровне и дальше происходит какое-то непонятное увлечение израильской моделью, которая, честно говоря, проявила себя не лучшим образом , потому что помощь Израиля в критический момент застряла в Конгрессе одновременно с помощью Украины.
Не вижу вообще проблемы обязательства безопасности честно называть именно обязательствами безопасности, как об этом было договорено с американской стороной. В настоящее время любые зафиксированные на бумаге долгосрочные обязательства партнеров, особенно безопасность, – звучит не менее мощно и обнадеживающе, чем то, что мы сами определили как гарантии безопасности, пользуясь законодательным пробелом, который четко определял такие гарантии у тех- таки США.
Почему это происходит? Возможно, потому, что украинское руководство, которое в последние годы неоднократно бросало вызов устоявшимся дипломатическим форматам и формулировкам, решило покреативить и в определении того, что являются гарантиями безопасности, а что нет, навязывая именно украинское видение. Некоторые скажут: а почему действительно именно американцы должны определять, что являются гарантиями безопасности, а что нет? Мол, первое же соглашение подписано не с ними, а с британцами. А в отдельных европейских столицах не особо отрицают, чтобы в Киеве это называли именно гарантиями. Однако есть веские основания полагать, что хотя первое соглашение о безопасности было подписано с Британией, однако страной, которая на самом деле определяет рамку в вопросе не только Вильнюсской декларации, но и наращивание ее конкретными документами, – устанавливает потолок амбиций, если хотите, – остаются Соединенные Штаты. Британия, Франция и другие страны заходят так далеко, насколько им на это дают мандат США. Именно американцы установили рамку не только по терминологии («безопасные обязательства»), но и по статусу документов — политический, а не юридический. Да и все эффективные модели безопасности в мире так или иначе завязаны на Соединенных Штатах. Возможно, со временем и европейские страны смогут брать на себя лидерство и самостоятельно предоставлять гарантии, решать, куда и как направлять войска без «зеленого света» США, однако это не так: доминирует именно американское определение и понимание гарантий безопасности.
Но самым вероятным объяснением жесткой привязки в дискурсе высшего руководства именно к гарантиям безопасности из тех, что мне приходилось слышать в разных властных кабинетах, выглядит то, что, по результатам специально проведенных фокус-групп, украинцы положительно воспринимают как что-то действительно серьезное только термин. гарантии безопасности». Если это действительно так, тогда гарантии безопасности – это уже вообще не о реальной безопасности, а о реальных голосах избирателей. Стратегия так себе: способна сработать только в том случае, если за время пребывания Зеленского в должности не произойдет новая волна агрессии со стороны РФ, и украинцы не убедятся, что реальных гарантий безопасности у нас снова нет. Списать на «снова обманули» уже не получится: официальный Киев сам определил, что это гарантии безопасности. Может быть, лучше уж сейчас начать говорить именно о обязательствах безопасности или, по крайней мере, гарантиях поддержки, если кому-то так хочется именно гарантировать что-то?
А зачем тогда НАТО?
Настойчивость, с которой обязательства партнеров безопасности о поддержке президент Украины называет гарантиями безопасности, опасна не только потому, что вводит часть общества в заблуждение, будто у нас наконец-то появились настоящие гарантии безопасности. Опасность этой истории также в том, что она подвергает сомнению целесообразность нашего движения в НАТО. Ведь в момент подписания ряда таких соглашений может возникнуть вопрос: зачем нам НАТО, если у нас уже целый ворох гарантий безопасности от других стран? То есть, девальвируя и размывая понятие «гарантий безопасности», Киев тем самым ослабляет нашу позицию в контексте движения в Альянс. Хотя вполне возможно, что даже постепенное вхождение в НАТО – приглашение для всей Украины, статья 5 только для подконтрольной части – могла бы обеспечить больший уровень безопасности, чем «безопасные» соглашения.
Если кто-то и должен быть заинтересован в позиционировании соглашений как «безопасных гарантий», то это должны быть именно те, кто скептически настроен относительно вхождения Украины в Альянс. Мол, да гарантии у вас уже есть, зачем вам НАТО? Мне уже приходилось слышать такие упреки от некоторых собеседников, в том числе и официальных, из стран-членов НАТО в ответ на вопросы, касающиеся повестки дня Вашингтонского саммита Альянса. В ответ на упрек, что на самом деле соглашения – это не совсем гарантии, они добавляют, что полноценными гарантиями безопасности их считает глава офиса президента Украины и сам президент – почему они должны им не верить?
Так или иначе, позиционируя готовящиеся соглашения как соглашения о гарантиях безопасности, Киев по сути подыгрывает тем странам, которые хотят продать документ как результат Вашингтонского саммита НАТО по Украине. И даже планируют подписание ближе именно к этому событию, если не в дни саммита. Здесь следует отдать должное тем странам, которые готовы были начать процесс подписания уже сейчас, за полгода до саммита – в частности, Британии и Франции, которая, по определенной информации, хотела даже быть первой в подписании.
В то же время, позиционировать соглашения, которые, кстати, западные партнеры и дальше между собой чаще называют меморандумами, как определенный переходный этап к членству в НАТО, своеобразный мост, тоже не стоит. На самом деле Украина находится и, к сожалению, еще в течение длительного времени может находиться в такой ситуации, когда нужно говорить не о мостах, а о наличии нескольких параллельных автодорог: к основному пути, скоростному автобану, которым является членство в НАТО, должна быть параллельная дорога, которой можно продвинуться к цели, если вдруг на автобане ремонт или какое-нибудь серьезное ДТП. Двусторонние соглашения – особенно в случае их усиления – могут быть такой объездной дорогой и пригодятся даже после членства Украины в НАТО (то, что мы в Центре «Новая Европа» называем моделью «НАТО плюс»). Тем более, что с потенциальным приходом в Белый дом Дональда Трампа существует риск того, что каждое обязательство по безопасности США будет подтверждаться отдельным соглашением/документом. Не исключено, что даже если соглашение о безопасности будет подписано в ближайшие полгода, до выборов в США, то в случае победы Трампа его придется переподписать.
Как можно усилить остальные сделки уже сейчас? Прежде всего, нарастить элементы стратегической неопределенности вроде той, которая, скажем, в соглашении между США и Тайванем (Taiwan Relations Act). Отчасти это нашло место в нашем соглашении с Британией. А именно в пункте 4 части 8, где несколько завуалировано, но все же речь идет о возможности изменения положений этого соглашения. Также есть полезный опыт пересмотра соглашений по безопасности Японии с США – первый документ был подписан в 1951 году с довольно размытыми обязательствами по безопасности, однако пересмотренное и подписанное в 1960 году соглашение имеет достаточно четкие обязательства по защите Токио в случае агрессии с использованием американских войск. Именно поэтому есть смысл в еще не финализированных соглашениях заложить более четкие элементы стратегической неопределенности и предусмотреть закрытые приложения. Это нужно для того, чтобы Путин действительно не понимал, какой будет реакция той или иной страны на новый виток эскалации с российской стороны. Конечно, для усиления стратегической неопределенности нужны не только формулировки, но и соответствующая коммуникация западных лидеров без мантры о том, что американский (или немецкий) военный никогда не будет воевать в Украине или за Украину. Однако в любом случае это будет работать лучше, чем самовнушение по гарантиям безопасности.
Впервые опубликовано в «Зеркало недели»